他依据澳城的地理和资源条件，认为澳城的工业不可能有太大的发展，亦不可能成为远东重要的贸易港。而澳城的旅游资源却极具潜力，有望成为澳城的经济增长点。

他明确提出澳城未来的发展，只能是具有“博彩特色”的旅游城市。根据他的提议，葡萄牙殖民当局批准并颁布了第18267号法规，以法律形式把马济时的这些建议确定下来，从而也使得澳城博彩业完全合法化。

当时葡澳政府规定博彩业必须通过专营制度实施，也就是对外公开发放“赌牌”。

得知这个消息之后，在澳城有着广泛人脉的地产建筑巨头何洪灿看准时机，联合了多位南港巨商，和“赌王”叶寒合作拿下了赌场独家专营权，创办了“澳娱集团”一举控制了澳城赌业。

回归之后，澳城特区政府为了改变澳城赌业一家独大的垄断局面，上报中央政府提出扩大赌牌发放数量，引入外资竞争的政策。

当时获得中央批准并经立法会表决通过，澳城特区政府可以批出三张赌牌，分别由何洪灿控制的澳娱集团、吕良和家族的星河娱乐与金沙集团的合营公司、以及在阿美利加上市的荣利集团夺得，由此打破了澳城博彩业60多年来独家经营的局面。

星河娱乐当时竞投赌牌时是和金沙集团合资的，金沙集团持有“星河娱乐”35％的股份。不料，正当特区政府与获得“赌牌”的三家公司准备正式签约的时候，“星河娱乐”的两大主要股东吕良和家族与金沙集团之间却突然翻脸，分别向特区政府提出了“分牌”经营的要求。

星河和金沙两家公司的合作破裂，主要是因为中西文化不同认知而产生了诸多矛盾。主要分歧在于金沙集团在运作上比较开放，要求合作方吕良和家族提供其背景材料包括内部的股权持有人名单及财产情况等等。

在金沙集团看来这是双方合作的基础，也是符合法律精神的。但这个要求却遭到吕良和家族的断然否决，他们声称这属于其公司内部“商业秘密”，金沙集团是不相信合作者职业操守的无理要求。

本来这完全是纯属星河娱乐的内部矛盾。按理说特区政府只需与星河娱乐签约，因为竞投赌牌是以星河娱乐的名义竞得的。

但特区政府如果只与星河娱乐签约，金沙集团无法参与，显然失去了赌权开放的本意。

当初特区政府之所以选中星河娱乐拿下一张赌牌，就是想要引入外资改造和提升澳城博彩业的素质，将原来纯粹的赌博业向集旅游、娱乐、会展于一身的综合方向转移，这是特区政府对未来博彩业发展的一个战略思想。

而如果舍弃星河娱乐，转而选择与金沙集团签约，那么三分之二的赌牌就都被外资公司所拥有，这又违背了赌权开放的一条原则——外企及外资在未来赌牌中及博彩业规模中的比例不得超过49％。

两难之中特区政府索性另辟蹊径，按照澳城博彩法律中有关“分专营”的规定，批准星河娱乐以“转批给”的方式，将赌牌一拆为二，由星河持有一个主牌，再向金沙发放一个副牌。

除名称外，主牌和副牌的权益和责任均一致，持牌人可各自独立经营赌场。而考虑到“分专营”规定必须一视同仁，特区政府索性做出了三个赌牌公司均可“转批给一次”的规定。三张“赌牌”实质上变成了六张。

虽然金沙集团和星河娱乐之间的赌牌之争在特区政府的变通之下顺利解决了，但矛盾依然存在。

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